2007 yılında 27 Nisan e-muhtırası ve "367 kararı" ile 11. Cumhurbaşkanının TBMM'deki AK Parti çoğunluğuna seçtirilmemesiyle oluşan siyasal kriz sebebiyle bir anayasa değişikliğine gidilmiş ve cumhurbaşkanını halkın seçmesi usulü referandumda % 70'lik bir evet oyu alarak kabul edilmişti. Bu değişiklikle 1982 Anayasasının öngördüğü çarpık parlamenter rejimde ilk esaslı kırılma yaşanmıştı. Oluşan yeni anayasal tasarımda arkasında toplumun yüzde ellisinden fazlasının desteğinin olduğu ve önemli anayasal yetkilere sahip bir cumhurbaşkanı vardı. Bu durumun hibrit bir hükümet modeli oluşturduğu aşikârdı. Bu nedenle Türkiye'nin 2007 değişikliği ile yarı başkanlık sistemine yaklaştığı yorumları yapılmıştı. Oysa parlamenter sistemlerde cumhurbaşkanının törensel-temsili birtakım görevleri dışında hiçbir yetkisi bulunmaz. Ancak cumhurbaşkanının hem 1982 Anayasasında 26 paragrafı bulan geniş yetkileri hem de 2007 sonrası halk tarafından seçilmesi suretiyle sahip olduğu siyasal desteği Türkiye'de parlamenter rejimin zaten mevcut olmadığını gösteriyordu.
Oluşan bu hükümet sistemi karmaşası en sonunda topyekûn bir hükümet sistemi değişikliğine gidilmesiyle aşılabildi. 2016 yılının son aylarında hazırlıkları başlayan ve anayasanın yaklaşık 70 maddesini değiştiren teklif TBMM'de 339 milletvekilinin oyuyla kanunlaştı ve akabinde 16 Nisan 2017 halk oylamasıyla da kabul edildi. Anayasa değişikliğinin getirdiği ve cumhurbaşkanlığı sistemi olarak adlandırılan bu yeni hükümet sistemi, yürütme kuvvetini halkın seçtiği cumhurbaşkanı nezdinde toplaması diğer bir ifadeyle monist yürütme anlayışını benimsemiş olması itibarıyla başkanlık sistemini temel alıyor. Bununla birlikte meclis ve cumhurbaşkanlığı seçimlerinin karşılıklı olarak yenilenmesi ve birlikte aynı gün yapılması sebebiyle kendine özgü bazı nitelikleri de bulunuyor.
Cumhurbaşkanlığı sistemi referandumdan sonra yapılan ilk milletvekili ve cumhurbaşkanı seçimlerinin (24 Haziran 2018) ardından Cumhurbaşkanı seçilen Recep Tayyip Erdoğan'ın bundan tam dört yıl önce 9 Temmuz'da TBMM'de yemin etmesiyle yürürlüğe girdi. Yeni sistemin yürütme teşkilatı 2018 yılından bu yana çıkarılan 105 cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle (CBK) (bunların 77'si diğer 28 CBK'nın değiştirilmesine ilişkin kararnamelerdir) oluşturuldu. Muhalif çevrelerde CBK'ların Meclisi by-pass ettiği eleştirileri sıkça dile getiriliyor. Manzara gerçekten öyle mi, bir de yakından bakalım.
Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve Meclisin Etkinliği
Cumhurbaşkanlığı sistemi Türkiye'deki en üstün norm çıkarma yetkisi olan kanun teklifi vermeyi TBMM'nin tekeline bıraktı. Bu parlamenter sistemin aksine yürütme organının Meclise kanun tasarısı sunamayacağı anlamına geliyor. Ayrıca anayasa CBK'lara şu altı sınırlamayla kanunların üstünlüğünü açıkça ortaya koymakta: (1) Cumhurbaşkanı ancak yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. (2) Temel haklar, kişi hakları ve siyasi haklar cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. (3) Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (4) Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (5) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. (6) Meclisin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir (Anayasa, m.104/17).
Anayasada yalnızca CBK ile düzenlenebilecek bir mahfuz yetki alanı olup olmadığı ise açık bir hüküm bulunmaması sebebiyle halen tartışılıyor. Anayasa; üst kademe kamu yöneticilerinin atanması, bakanlıkların kuruluşu, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, Devlet Denetleme Kurulu ve Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği'nin CBK ile düzenleneceğini özel olarak belirtiyor. Anayasa Mahkemesinin cumhurbaşkanlığı sistemini karakterize eden bu dört yetki alanında dahi kanunda açık bir düzenleme bulunup bulunmadığını sorgulaması mahfuz yetki alanı tanımadığının önemli bir işareti olarak kabul edilebilir. (Bkz. Anayasa Mahkemesi, E.2019/31, K.2020/5, 23.1.2020).
Kanaatimce ilgili karardaki karşı oyda belirtildiği gibi cumhurbaşkanının yürütme fonksiyonunu yerine getirebilmesi için bu dört alanda m. 104/17'deki "anayasadaki münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda" ve "kanunda açıkça düzenlenen konularda" Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağına dair sınırlamalara takılmadan münhasıran CBK ile düzenleme yapılabilmelidir. Aksi takdirde Cumhurbaşkanı ile TBMM'nin farklı siyasal çoğunluklarda olduğu durumlarda cumhurbaşkanı görevini yapamaz hale gelebilir. Öte yandan Meclis, doğrudan yürütmeye inhisar eden bu dört alan dışında da son derece geniş bir düzenleme alanına sahiptir ve bu yetkisiyle yürütmeyi dengeleyip denetleyebilir.
Nitekim Cumhurbaşkanı Erdoğan geçtiğimiz dört yılda yargı reformu yasaları, infaz düzenlemesi, Covid-19 salgınıyla mücadele tedbirleri, uluslararası antlaşmaların onaylanması, askerlik reformu, vergi düzenlemeleri ve nihayet hükümet bütçeleri gibi en önemli faaliyetlerini Meclisin çıkardığı kanunlarla gerçekleştirebildi. Bu dönemde Meclis toplam 271 yasayı kabul etti. Ayrıca unutulmamalı ki çıkarılan her yeni kanun "kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz" hükmü gereğince Cumhurbaşkanının kararname alanını daha da daraltıyor. Meclis yeni sisteme uyum sağladıkça parlamenter sistem tecrübesinde görülmediği kadar etkili bir yasama organı karşımıza çıkacaktır.
Reform Önerileri
Dört yıllık tecrübe sonucunda cumhurbaşkanlığı sistemine tesir edebilecek bazı reform önerilerinde de bulunulabilir. 2018 yılında Meclis İç Tüzüğünde yapılan değişiklik büyük oranda yeni sistemin zorunlu kıldığı düzenlemelerle yetinmişti. Bu sebeple ilk olarak TBMM'nin cumhurbaşkanlığı sisteminin ruhuna uygun yeni bir iç tüzük kabul etmesi gerekir. Yeni iç tüzük bir yandan Meclisin yasama kapasitesini güçlendirirken diğer yandan soru, meclis araştırması ve genel görüşme usullerini daha etkin ve çoğulcu demokrasiye uygun biçimde kullanabilmesini mümkün kılmalıdır. Özellikle meclis araştırması kurumu şeffaflık ve hesap verebilirliğin sağlanması bakımından pek çok ülkede oldukça etkili sonuçlar üretebiliyor.
İkinci bir reform başlığı yeni bir siyasi partiler yasası hazırlamak olabilir. Hangi hükümet sistemi benimsenirse benimsensin etkili bir denge-denetleme mekanizması kurmanın yolu siyasi partilerin içyapısının hürriyetçi demokrasinin gereklerine uygun olmasından geçer. Bu amaçla hazırlanacak yeni Siyasi Partiler Kanunu; parti organlarının seçimi, finansman ve örgütlenme hususlarında parti içi demokrasiyi teşvik ve garanti edecek düzenlemeler içermelidir. Üçüncü olarak yapılacak yasal bir değişiklikle seçim çevrelerinin daraltılması önerilebilir. Bu milletvekillerinin özgül ağırlığını ve dolayısıyla parlamentoyu güçlendirme bakımından yerinde bir düzenleme olabilir.
[Sabah, 9 Temmuz 2022].
