16 Nisan 2017'de yapılan referandum ile kabul edilen Anayasa değişiklikleri, 24 Haziran 2018'de cumhurbaşkanı seçilen Tayyip Erdoğan'ın göreve başladığı tarih olan 9 Temmuz 2018'de yürürlüğe girmiş ve Türkiye'nin yeni hükümet sistemi uygulanmaya başlanmıştır. Hükümet sistemi tartışmalarının önemli bir yönü de Cumhurbaşkanına tanınan kararname çıkarma yetkisiydi.
Cumhurbaşkanının bir kanuna dayanmadan doğrudan Anayasadan aldığı bir yetkiyle herhangi bir konuda ilk elden kararname çıkarma yetkisine sahip olmasının Meclisi işlevsizleştireceği, ülkenin kararnamelerle yönetileceği ve yasamanın asli fonksiyonunu yerine getiremeyeceği ileri sürülmüştü.
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, hukuk sistemimiz açısından yeni bir kurum olarak kabul edilmesinin sebebi bir kanuna dayanmak zorunda olmamasıdır. İdarenin kanuniliği ilkesi gereğince yürütme organının bütün düzenleyici işlemlerinin bir yasal dayanağının olması gereklidir. Anayasanın eski halinde kanun hükmünde kararnamelerin (KHK) yetki kanununa, tüzük ve yönetmeliklerin ise o konuyu daha önceden düzenlemiş bir kanuna dayanması gerekiyordu. Olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri (OHAL KHK) ve sadece Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği konusunda çıkarılabilen eski tip Cumhurbaşkanlığı kararnameleri bunun iki istisnası idi. Türkiye'nin yeni hükümet sisteminde ise, daha geniş bir alanda çıkarılabilecek Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için bir yasal dayanak aranmaması yürütmenin düzenleyici işlemleri konusunda önemli bir yenilik olmuştur.
Bu kararnameler sebebiyle Cumhurbaşkanının kanuna gerek olmadan Meclisi işlevsizleştirerek sadece kararnamelerle ülkeyi yöneteceği ve yasama yetkisine ortak olacağı yönünde eleştiriler ileri sürülmüştür. Oysa ki, Anayasadaki düzenleme birçok başkanlık sisteminden çok daha sınırlı bir şekilde Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisi tanımıştır. 104. maddede yer alan bu anayasal sınırlar şu şekilde sıralanabilir:
- Yürütme yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilir
- Kişi hakları, siyasal haklar ve ödevler konusunda çıkarılamaz
- Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda çıkarılamaz
- Önceden kanunda açıkça düzenlenmiş konularda çıkarılamaz
Benzer şekilde Anayasa'nın 104. maddesine göre, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.
Anayasadaki bu hükümler Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için konu yönünden sınırlı bir alan çizmiş ve normlar hiyerarşisinde açık bir şekilde kanunun altına yerleştirmiştir. Her türlü çatışma durumunda kanuna üstünlük tanımıştır.
Böylece Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki niteliğini normlar hiyerarşisinde kanunun altında yer alan ve kanuna dayanmak zorunda olmaması sebebiyle yürütmenin asli düzenleyici işlemi şeklinde özetleyebiliriz.
Uygulamada Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri
Anayasal düzenlemelerin yanında, iki buçuk yıllık uygulamaya bakıldığında da eleştirilerde haklılık payı olmadığı görülüyor. Yeni hükümet sisteminin gerektirdiği şekilde yürütmenin yeniden kuruluşu amacıyla 2018 ve 2019 yıllarında çok sayıda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmıştı. 2020 yılı ile kıyaslayabilmek açısından 2019 yılında çıkarılan kararname ve kanun sayılarına bakmak yerinde olacaktır. 2019 yılında Meclis 42 kanun kabul etmişken Cumhurbaşkanı 39 kararname çıkarmıştır. 2019 yılında çıkarılan kararnamelerden dördü idarenin kuruluşuna ilişkin yeni kararnameler iken; diğerleri ağırlıklı olarak yeni sisteme uyum amacıyla çıkarılmış önceki kararnamelerde değişiklik yapan kararnamelerdir. Yani büyük oranda yeni sisteme uyum amacıyla yapılan düzenlemelerden bahsedilebilir.
2020 yılında ise, TBMM'nin kabul ettiği 56 kanuna karşılık 13 Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmıştır. Bu yıl koronavirüs salgını sebebiyle Meclis çalışmalarına uzun süre ara vermesine rağmen iki kapsamlı yargı paketi, sosyal medya düzenlemesi ve salgına karşı alınacak önlemeleri içeren yasa gibi önemli kanunları yasalaştırdı. Kararnamelerin çoğunluğu ise, Cumhurbaşkanlığı ve Bakanlıkların teşkilatlarında yapılan bazı düzenlemelere ve daha alt düzeyde yeni birimlerin kurulması veya bunların değiştirilmesine ilişkindir. Görüldüğü üzere 2020 yılında Meclis etkili bir şekilde yasama faaliyetlerine devam ederken Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine istisnai hallerde başvurulmuştur.
Başkanlık sistemlerinde olduğu gibi, 2017 değişikliği ile Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisi tanınması yeni sistemin bir sonucuydu. Gerek Anayasal düzenlemeler gerek uygulama kararnamelere dönük tenkitlere hak vermenin mümkün olmadığını gösteriyor.
[Sabah, 19 Aralık 2020]
